0 lecturas desde 8/2010
Santa Cruz de Tenerife
La aprobación de un nuevo Plan General de Ordenación Urbana (PGO) es, sin duda alguna, la decisión política y económica más importante que puede adoptar cualquier municipio. Ello se debe, fundamentalmente, a dos motivos. En primer lugar, por su amplio alcance; como se acierta a describir, la planificación urbanística toma en consideración el presente para ordenar el futuro de la ciudad, atendiendo las demandas y necesidades de los vecinos. Y, en segundo lugar, por su vocación de permanencia; la duración del plan general sobrepasa, con mucho, el ámbito temporal de una legislatura (su periodo normal de vigencia es de dos o tres cuatrienios).
Relacionadas: > Alternativa Sí se Puede denuncia que el PGO de Santa Cruz beneficiará a empresarios y llama a la protesta de este lunes
> Dentro y fuera de ordenación
Sin embargo sus efectos van más allá. Se dice que “la lacra del planeamiento deficiente la soportan muchas generaciones”. Esto significa que, por lo general, este tipo de instrumentos de ordenación sobrevive a la vida política de los ediles municipales que tienen la responsabilidad de su aprobación.
Para garantizar sus objetivos, el planeamiento ha de responder a dos principios básicos, como son progresividad y seguridad. En efecto, el plan no es una foto fija del municipio, sino que debe adaptarse a las cambiantes circunstancias de la sociedad, así como a las nuevas exigencias del interés público. Pero, al mismo tiempo, todo plan general deberá garantizar cierta estabilidad a los habitantes del municipio, dado que sin seguridad jurídica es muy difícil que se puedan alcanzar cuotas altas de progreso.
Precisamente por esta trascendencia, el legislador establece una doble exigencia de índole formal, cuyo incumplimiento determina la nulidad del plan: de una parte, la necesidad de tramitar un procedimiento formalizado complejo, cuyo objetivo es “asegurar la legalidad, acierto y oportunidad” de la planificación; y, de otra, la imposición de un sistema reforzado de participación ciudadana, que -en palabras del Tribunal Supremo- contribuya a dotar al plan de legitimidad democrática y, en su caso, a atenuar las tensiones a la hora de su ejecución, favoreciendo el máximo consenso social posible. La participación de los ciudadanos se encauza tradicionalmente a través de dos trámites: la exposición al público de los trabajos previos y la información pública del plan aprobado inicialmente. Ambos trámites cumplen fines distintos. El de la exposición pública es contribuir a enriquecer los trabajos preparatorios, con la presentación de sugerencias o alternativas con anterioridad a la formulación del plan, mientras que el trámite de información pública se proyecta sobre una decisión ya inicialmente adoptada, por lo que, en la práctica, opera más como crítica a la solución acogida que como propuesta de soluciones alternativas. Según desde la óptica con que se miren, estos instrumentos legales pueden resultar excesivos, para unos, o insuficientes, para otros. Sin embargo, conviene recordar que no son los únicos. En realidad, constituyen el mínimo exigible.
En cualquier caso, el principal problema que plantea la participación ciudadana no es de carácter jurídico, sino social. La realidad demuestra que son muy pocos los vecinos que consultan la documentación en las fases de exposición e información pública y menos aun los que presentan alegaciones al plan. Sería un error pretender calcular estos porcentajes por el número de alegaciones presentadas (basta con que la directiva de un colegio afectado por un cambio de ordenación solicite el apoyo de los padres de los alumnos para que puedan presentarse varios miles de alegaciones sobre una misma cuestión). Las razones pueden ser muy distintas: en ocasiones, por falta de conocimiento y de asistencia jurídica y técnicas; en otras, por la impresión de que si no van avaladas por una asociación vecinal o un colectivo social importante no son atendidas; y, en la mayor parte, por despreocupación o desidia. Ahora bien, en contra de lo que se pudiera pensar, la baja participación no es sólo un problema de los vecinos. Con relativa frecuencia, ni los técnicos de los Ayuntamientos ni los propios ediles municipales conocen el planeamiento que deben aprobar. Aquéllos porque los planes son contratados a equipos externos, en los que no se incluye a ningún funcionario municipal; y éstos porque lo encuentran un documento muy complejo, farragoso y excesivamente técnico.
Si realmente se quiere fomentar la participación social y rebajar la tensión inherente a los cambios que lleva todo planeamiento, se hace necesario sacar el plan de las oficinas municipales y acercarlo a los vecinos desde su fase previa, explicando los cambios que introduce, cómo va a transformar la ciudad y, especialmente, cómo les van a afectar estos cambios. Pero también hace falta una mayor implicación de los responsables políticos, para escuchar la demandas de los vecinos, estudiar sus necesidades y proponer las alternativas posibles. El plan general no puede ser, como sucede en muchas ocasiones, únicamente la mera proyección de ideas redactadas por un equipo técnico. También se necesita una dirección política, lo que a su vez requiere también de liderazgo político.
Este fomento de la participación y de la implicación política se hace más necesario cuando la nueva planificación altera la situación legal de un número importante de edificaciones, como sucede con el plan general de Santa Cruz de Tenerife. Esta situación ha sido el detonador que ha soliviantado el ánimo de muchos vecinos, especialmente, de la zona centro, como consecuencia de la reducción de la volumetría o de las alturas de sus edificios, quedando en situación de fuera de ordenación. En los últimos días, expertos y no tan expertos han explicado el significado y alcance de esta expresión. No se trata ahora de polemizar en torno a esta vieja figura jurídica y el porqué de que no se hubiera debatido antes. Es cierto que algunas de estas situaciones no son nuevas, pues están ya en el plan que se modifica, pero también lo es que pocos vecinos no avezados en estas artes podrían imaginar esta situación. Es probable que unos propietarios hicieran la tarea y otros no, pero a favor de estos últimos juega el principio de confianza legítima, al contar sus viviendas con licencia municipal.
Lo que sí ha cambiado en estos últimos años, y mucho, es la normativa urbanística. De acuerdo con la vigente legislación, la situación de fuera de ordenación por exceso de volumetría o altura supone una importante limitación de la propiedad y de su valor; basta con mencionar dos referencias del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008: la que obliga a recoger en las escrituras de compraventa si la edificación se encuentra de situación de fuera de ordenación (artículo 19.2); y la que precisa que “el valor de las edificaciones en situación de fuera de ordenación se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil” (artículo 22.3). ¿Quién va a comprar una vivienda sabiendo que deja de existir?
Por este carácter limitador del derecho de propiedad, la jurisprudencia entiende que la declaración de fuera de ordenación por cambio de planeamiento debe utilizarse de forma restrictiva, de acuerdo con el principio de proporcionalidad. No parece que se respete este principio dejando fuera de ordenación zonas consolidadas en altura, como sucede en muchas calles del municipio de Santa Cruz, en contra de lo que dispone la Ley de Directrices de 2003, que apuesta por la ciudad compacta y en altura. En este sentido, el plan parece desordenar más que ordenar. Pero hay otro elemento importante. En tanto que situación excepcional, el fuera de ordenación requiere también de una motivación excepcional. La ley canaria dice que el plan debe definir el contenido de esta situación legal, precisando los actos constructivos y los usos permitidos. Pero no basta con ello, hace falta explicitar con detalle las razones y objetivos, los edificios afectados, las alternativas posibles y las consecuencias jurídicas que implica la declaración de fuera de ordenación.
Nada de ello aparece recogido en la Memoria del Plan, que equivale a la Exposición de Motivos de toda norma y cuyo contenido vincula a la Administración. Por ello parece lícito que los vecinos -con mejor o peor fe- se formulen muchas preguntas que no tienen respuestas: ¿por qué se reduce la edificabilidad de muchas calles de Santa Cruz a tres y cuatro alturas?, ¿es un fin económico o poblacional? ¿Por qué en la Avenida de Anaga se mantienen doce plantas y no se empieza a esponjar la ciudad desde el frente de mar? Si, como se ha dicho en la prensa, el objetivo es obtener nuevas dotaciones públicas, ¿por qué el plan sustituye algunas zonas verdes y espacios libres previstos en la adaptación básica por parcelas edificables? ¿Por qué no se prevé la expropiación de parcelas vacías o viviendas abandonadas para dotar al municipio de esas dotaciones públicas? ¿Por qué en los barrios se legalizan las viviendas ilegales, construidas sin licencia, mientras que en el centro de la ciudad se deja fuera de ordenación un porcentaje elevado de viviendas legales? ¿Con qué criterios se ha decidido el incremento de edificabilidad en algunas zonas del municipio y a quiénes beneficia?
El Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife está obligado a ofrecer estas respuestas a los vecinos, en general, y a los afectados, en particular; y a incorporar las explicaciones necesarias en el plan que se pretende aprobar. Más vale tarde que nunca. Sólo así es posible discriminar entre una decisión -técnica- proporcional y congruente y la mera arbitrariedad del planificador. Esta última está prohibida por la Constitución y la legislación, siendo así que los tribunales de justicia suelen denostarla con mayor frecuencia de lo que cabe imaginar.
JUAN N. VILLALTA
